بودجه نفتمحور و فرصتهای از دسترفته نوسازی
تکیه مداوم بودجه به نفت باعث شده سهم سرمایهگذاری و نوسازی زیرساختها کاهش یابد و بخشهای حیاتی اقتصاد از تأمین مالی پایدار عقب بمانند.
اقتصاد ایران سالهاست زیر سایه یک مشکل ساختاری قدیمی حرکت میکند؛ چرخهای که محور آن وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی است و پیامد آن عدم تزریق سرمایه کافی برای نوسازی زیرساختها و تجهیزات. این چرخه به قدری ریشهدار است که حتی در دورههایی که درآمد نفت افزایش داشته یا قیمت جهانی نفت در اوج بوده، باز هم بخش عمده منابع صرف هزینههای جاری و مخارج روزمره دولت شده است؛ مخارجی که نه ارزش بلندمدت ایجاد میکند و نه از استهلاک زیرساختها جلوگیری میکند. در نتیجه، ایران امروز با انبوهی از پروژههای عمرانی نیمهتمام، صنایع فرسوده و ظرفیت تولیدی محدود روبهروست؛ وضعیتی که به گفته بسیاری از اقتصاددانان، اگر ادامه یابد میتواند رشد اقتصادی آینده را برای سالها محدود کند.
فرآیند شکلگیری این چرخه معیوب ساده اما مخرب است. از یکسو دولت برای تأمین هزینههای روزانه خود به منابع پایدار مالیاتی و اصلاح هزینهها تکیه نکرده و از سوی دیگر درآمد نفتی که میتوانست به عنوان پیشران توسعه عمل کند، در مسیر هزینههای جاری مصرف شده است. این رویکرد بارها و بارها در بودجه تکرار شده و به مرور کسریهای ساختاری ایجاد کرده است. کسریهایی که خود دوباره وابستگی به نفت را افزایش میدهد، بهویژه زمانی که دولت مجبور به برداشت از صندوق توسعه ملی یا پیشخور کردن درآمدهای نفتی سالهای آینده میشود.
در همین حال، پروژههای زیرساختی و صنعتی کشور نیز خود را با کاهش سرمایهگذاری مواجه میبینند. بسیاری از صنایع انرژیبر مانند نفت و گاز، برق، فولاد و حملونقل ریلی سالهاست با مساله استهلاک انباشته دست و پنجه نرم میکنند. طبق گزارش سازمان برنامه و بودجه، در برخی بخشها نسبت سرمایهگذاری جدید به استهلاک حتی به زیر عدد یک رسیده است؛ به این معنا که سرعت فرسودگی از سرعت نوسازی بیشتر شده است. این وضعیت نشانهای بسیار نگرانکننده است که هر اقتصاد پویایی از آن اجتناب میکند، چرا که بهمرور ظرفیت تولید ملی کاهش مییابد و رشد اقتصادی در سالهای آینده با محدودیتهای جدی روبهرو میشود.
نفت؛ منبعی برای هزینههای امروز، نه سرمایهگذاری فردا!
یکی از مهمترین الگوهای رفتاری بودجه ایران این است که درآمدهای نفتی بهطور سنتی نه بهعنوان منبع ایجاد داراییهای مولد، بلکه بهعنوان پشتوانهای برای تأمین هزینههای روزمره دولت دیده شده است. این رویکرد در شرایطی تشدید شده که هزینههای جاری دولت، از حقوق کارکنان تا انواع یارانهها، همواره روندی صعودی داشته و بخش مهمی از منابع عمومی را بلعیده است. در چنین وضعیتی، هر رشد کوچک یا بزرگ در درآمدهای نفتی نیز عملاً صرف جبران شکافهای هزینهای میشود، نه توسعه.
طبق بررسیها، در بیست سال گذشته بیش از دو سوم درآمدهای نفتی صرف هزینههای جاری شده است. از سوی دیگر، بودجههای عمرانی نهتنها کوچکتر شدهاند بلکه همان مقدار نیز در عمل محقق نشده است. میانگین تحقق بودجه عمرانی طی ده سال اخیر کمتر از ۵۰ درصد بوده است. این یعنی حتی آن بخش از بودجه که قرار بوده به ایجاد زیرساخت و سرمایهگذاری بلندمدت اختصاص یابد نیز در عمل هزینه نشده یا با تأخیرهای جدی مواجه شده است.
رضا بوستانی، اقتصاددان و پژوهشگر سیاستگذاری مالی، درباره این موضوع میگوید: بودجه ایران یک مشکل بنیادی دارد؛ نفت را خرج میکند، اما آن را به سرمایه تبدیل نمیکند. بخش زیادی از درآمد نفت باید تبدیل به داراییهای مولد شود؛ اما در ایران نقش آن بیشتر به تأمین منابع برای پرداختهای جاری محدود شده و این باعث شده کشور با انبوهی از پروژههای نیمهتمام و زیرساختهایی روبهرو شود که نیاز به نوسازی دارند اما سرمایه کافی دریافت نمیکنند.
او ادامه میدهد: اگر فقط ۳۰ درصد درآمدهای نفتی طی پانزده سال گذشته در زیرساختهای انرژی و حملونقل سرمایهگذاری میشد، امروز نیاز به این حجم از تعمیرات اضطراری یا هزینههای سنگین برای نوسازی نداشتیم.
در واقع، مصرف درآمد نفتی در بخش جاری، نوعی مصرف بلندمدت از آینده است. منابعی که امروز خرج میشوند، فرصتهای سرمایهگذاری را از نسل آینده میگیرند. در نتیجه این الگو، ایران با یک بدهی پنهان سرمایهای روبهروست: پایین آمدن کیفیت زیرساختها و کاهش توان تولیدی.
سرمایهگذاری ناکافی؛ زیرساختهایی که پیر شدهاند
یکی از پیامدهای مستقیم وابستگی بودجه به نفت، کاهش سرمایهگذاری در بخشهای زیربنایی کشور و استهلاک شتابگرفته تجهیزات است. در صنایع نفت و گاز، میانگین عمر بسیاری از تأسیسات به بالای ۳۰ سال رسیده و نیاز به نوسازی جدی دارد. در صنعت برق، تجهیزات نیروگاهی فرسوده شده و راندمان آنها کاهش یافته است. در بخش حملونقل ریلی، ناوگان قدیمی شده و بسیاری از قطعات نیازمند تعمیر و جایگزینی هستند.
بر اساس گزارشهای رسمی، در برخی صنایع کلیدی، استهلاک سالانه از میزان سرمایهگذاری جدید بیشتر شده است. این وضعیت باعث شده توان تولید واقعی کشور در بخشهای مختلف کاهش یابد. در صنعت برق، برای مثال، نوسازی نیروگاههای موجود سالها به تأخیر افتاده و بخشی از کمبود تولید در دورههای پیک مصرف ناشی از همین فرسودگی است.
فرسودگی زیرساختها تنها یک مشکل فنی نیست؛ بلکه تبعات اقتصادی گستردهای دارد. کاهش راندمان تولید، افزایش هزینه انرژی، بالا رفتن هزینه تعمیرات اضطراری و افزایش قیمت تمامشده کالاها همه از پیامدهای طبیعی استهلاک زیرساختهاست. این عوامل در کنار هم، توان رقابتی صنایع ایران را کاهش داده و باعث شده رشد اقتصادی در سطح پایینی بماند.
کارشناسان تأکید میکنند کشور برای حفظ ظرفیت فعلی نیز باید سالانه میلیاردها دلار برای نوسازی تجهیزات هزینه کند. اما این هزینهها یا در بودجه پیشبینی نمیشود یا در مراحل تخصیص به دلیل کسری منابع حذف میشود. در نتیجه، استهلاک بهصورت انباشته افزایش یافته و فشار بیشتری بر تولید و رشد وارد کرده است.
چرا تزریق مجدد سرمایه انجام نمیشود؟
اگرچه بسیاری از اقتصاددانان و کارشناسان مالی سالهاست بر ضرورت تبدیل درآمدهای نفتی به سرمایه تأکید میکنند، اما این رویکرد در ساختار بودجهای ایران نهادینه نشده است. چند عامل اصلی مانع این اصلاح ساختاری شده است:
نخست، سهم بسیار بالای هزینههای جاری در بودجه است. زمانی که بیش از هفتاد درصد بودجه صرف هزینههای جاری میشود، منابع کافی برای سرمایهگذاری باقی نمیماند. دوم، نبود قواعد مالی الزامآور برای تخصیص بخشی از درآمد نفتی به صندوقهای سرمایهگذاری بلندمدت است. در بسیاری از کشورها مانند نروژ، قوانینی وجود دارد که انتقال درآمدهای نفتی به صندوقهای توسعهای را اجباری میکند. در ایران، اما قانون صندوق توسعه ملی بارها با مجوزهای مختلف کنار گذاشته شده و دولتها در شرایط کسری بودجه از این منابع برداشت کردهاند.
سوم، نبود نظام اولویتبندی در پروژههای عمرانی است. پروژههای عمرانی جدید بدون توجه به ظرفیت بودجه آغاز میشوند و چون منابع کافی برای تکمیل آنها وجود ندارد، نیمهتمام میمانند. این روند باعث شده میلیاردها تومان هزینه صرف پروژههایی شود که نه به بهرهبرداری رسیدهاند و نه امکان رها کردن آنها وجود دارد.
چهارم، نوسانات شدید درآمد نفتی است. قیمت جهانی نفت به دلیل شرایط اقتصادی و سیاسی جهان دچار تغییرات گسترده میشود و این نوسان برنامهریزی بلندمدت را برای دولت سخت میکند. در چنین شرایطی، دولت بهجای اختصاص درآمد نفت به سرمایهگذاری بلندمدت، آن را صرف پوشش کسریهای جاری میکند.
پنجم، ضعف نظام درآمدی پایدار است. سهم درآمدهای مالیاتی در بودجه نسبت به استانداردهای جهانی پایین است و بخشهای بزرگ، بهویژه فعالیتهای غیرمولد، از پایههای مالیاتی فرار میکنند. نبود درآمد پایدار، دولت را بیشتر به سمت نفت سوق میدهد.
پیامدهای ادامه چرخه معیوب
ادامه وضعیت فعلی پیامدهای اقتصادی و اجتماعی قابلتوجهی خواهد داشت. نخست، ظرفیت تولید ملی بهتدریج کاهش خواهد یافت. اگر نرخ استهلاک از نرخ سرمایهگذاری جدید بیشتر باشد، اقتصاد در مسیر کاهش ظرفیت قرار میگیرد؛ حتی اگر رشد اقتصادی در چند سال مثبت باشد، این رشد کیفیت لازم را ندارد.
دوم، هزینههای تولید افزایش خواهد یافت. فرسودگی تجهیزات موجب کاهش راندمان و افزایش مصرف انرژی میشود. این مساله بهویژه برای صنایعی که مصرف انرژی بالایی دارند، مشکلساز است.
سوم، فشار بیشتری بر بودجه برای تعمیرات اضطراری وارد خواهد شد. وقتی تجهیزات بهموقع نوسازی نشوند، دولت مجبور است هزینههای بیشتری برای تعمیرات فوری پرداخت کند؛ هزینههایی که گاه چند برابر هزینه پیشگیرانه است.
چهارم، افزایش عدماطمینان سرمایهگذاران و کاهش جذابیت ایران برای سرمایهگذاری خارجی. زیرساخت فرسوده و ناپایداری سیاستهای مالی دو عامل مهم کاهش جذابیت اقتصادی کشور هستند.
راهی به سوی شکستن چرخه
برای شکستن این چرخه معیوب، کارشناسان مجموعهای از راهکارهای عملی را پیشنهاد میکنند. مهمترین آنها بازتعریف نقش درآمدهای نفتی در اقتصاد است. درآمدهای نفتی باید به سمت ایجاد داراییهای مولد هدایت شود، نه تأمین هزینههای جاری. علاوه بر آن، اصلاحات ساختاری در هزینههای دولت و نظام مالیاتی ضروری است. دولت باید سهم هزینههای جاری را کاهش دهد و منابع پایدار درآمدی را جایگزین کند. همچنین، نظام اولویتبندی پروژههای عمرانی باید اصلاح شود تا منابع محدود به پروژههای حیاتی و دارای بازدهی بالا اختصاص یابد.
صندوق توسعه ملی باید از برداشتهای مکرر در امان باشد و نقش آن بهعنوان صندوق نسلهای آینده حفظ شود. شفافیت مالی و تدوین قوانین الزامآور برای جلوگیری از مصرف منابع نفتی در هزینههای جاری گام مهم دیگر است. مشارکت بخش خصوصی نیز میتواند بخشی از بار سرمایهگذاری را کاهش دهد، بهویژه در زمینههایی مانند انرژی و حملونقل.
اقتصاد ایران اکنون در نقطهای قرار دارد که نیازمند تغییرات بنیادین در ساختار بودجهای و تغییر رویکرد دولت به درآمدهای نفتی است. ادامه چرخه وابستگی به نفت و عدم تزریق مجدد سرمایه برای نوسازی نهتنها رشد اقتصادی را محدود میکند، بلکه ظرفیت تولیدی کشور را برای سالهای آینده کاهش میدهد. شکستن این چرخه نیازمند اراده سیاسی، اصلاحات بودجهای و رویکردی بلندمدت در استفاده از منابع نفتی است. تنها در چنین شرایطی میتوان امید داشت که درآمدهای نفتی به موتور محرک توسعه تبدیل شود، نه منبعی برای تأمین هزینههای روزمره و مصرف از آینده.
منبع: مهر